中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们的注意。

汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为基本单位，直到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。

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大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总数在一千一百到一千四百之间变动。若以当代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等于西方一国，或者还大过他们的一国。现在一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了，省上直接管不过来，迫不得已，又把地区专署“化虚为实”，改成管理县级单位的地级市，活生生多出几百套机构人马。

就行政区域之划分而论，汉制两级地方政府值得称道。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。

汉代官级分得少，升转极灵活，这里面就有个好处，郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。

当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上，民众与政府之间有归属感，对社会安定团结大有好处。

当时，一郡的机构如同一具体而微的中央政府，郡太守之设官分职亦模拟中央政府之丞相府。一郡之军政财大权，操于太守一人之手，由太守直接向丞相负责。太守专政一方，权力极大，因此太守是否德才兼备，关系最大，西汉的中兴令主孝宣皇帝曾有“与朕共治天下者，其为良二千石乎”之言。

汉制太守人选须由丞相择人推荐，再由天子考察之后任命。太守初次上任之前，须由天子召见，入殿受策。也就是和天子丞相谈话，确定治理地方的原则。

太守专治一郡，每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼等等涉及到国计民生的事项，每年有一个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。所以郡太守与中央政府之间维持密切联络，所谓“堂陛之间不甚阔绝也”。

汉朝的县组织严密，由上至下，县-乡-亭-里，一竿子到底，动员能力极强。

县内最小社会细胞为里——人民聚居的村落，有里正。十里曰亭，亭有长。凡民年五十六以上无役归田里者，斯可为亭长，是一亭内的领袖。亭长办公处设有亭卒二人，其一专司亭办公处内之杂事，如司管钥启闭门户等，曰“亭父”；另一亭卒主维持治安缉捕盗贼者，曰“求盗”。亭长有权，可持“三尺板”(委任状)捕盗。亭内设有"五兵’，由亭长于农暇时课人民习武事。亭内附设有“公舍”。凡政府官员过境之徭役等事，由亭长办理。故亭之制度实为汉代地方社会组织之最小单位，亭长负有维持一亭社会福利的实际责任。

十亭曰乡。乡民中举年高德诏能率民为善者一人为乡“三老”，职掌一乡之教化。另举乡“啬夫”一人，掌听讼事，收赋税。另举乡“游徼”一人，习人民以五兵，并主徼巡防盗贼，专司捕盗。三者中，三老地位最高，是精神领袖，啬夫实际管事，可以看做乡长，游徼实力最强，手下人马多，相当于派出所长。他们都由乡民推举年高德劭者担任，非政府任命，曰“乡官”。

真正之地方政治单位则为县，有万户以上之大县长官曰县令，不足万户者曰县长。县令的级别自千石至六百石，县长的级别则自五百石至三百石。是为政府命官。属官有丞、尉各一人，其级别由四百石至二百石不等。丞司文事，尉任武职，统属于县令长。

此外，按县中户口之多寡，推举民众中年高德劭者，自乡三老中选出县三老，及孝悌、力田常员若干人。所谓：孝悌明天下之大顺也；力田为生民之本；三老众民之师也。换句话说，就是选县中年高德劭负有物望者，参议县政。

可以看出，汉时的县级行政与今天有不少类似之处。

说到中央与地方的关系，除了上计以外，中央还会特派专员到地方来调查，叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。

因为一郡的军政财大权，都操于太守一人之手，所以地方政治的优劣都赖乎太守一人，一郡治乱之责，也由太守一人是问矣。所以刺史监察地方，实际只专察太守一人。

刺史他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也就不多管。是哪六条呢？

一条：强宗豪右，出宅逾制以强凌弱，以众暴寡；

二条：二千石不奉诏书，遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚众为奸；

三条：二千石不恤疑狱，风厉杀人。怒则任情，喜则淫贪烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾。山崩石裂，妖祥讹言。

四条：二千石选署不平，苟阿所爱。蔽贤宠顽；

五条：二千石子弟，恃恬荣势，请托为监；

六条：二千石远公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正今。

观此六条所定，即为专察太守，六条以外不举。地方实际行政责任，还是由太守负责。刺史如越俎代庖，超出六条范围，往往得罪，故刺史只需要集中注意力监察太守，而没有干预地方政治的弊端。

而且刺史权力虽重，但官阶低，秩不过六百石。以六百石之小官而专以弹劾二千石之封疆大吏为事，则其行使职权时必然兢兢业业，不致有刺举不实之处。惟其官小，所以敢说敢讲，无所避忌。

正因为刺史官阶低，而且专打老虎不捕苍蝇，所以刺史既有其自尊心，也可启发牺牲精神，能做到遇事不逃避，不塞责。所以汉代中央对地方官吏的政绩考察，基本上全凭刺史的报告作为判断依据。

以上对汉代的制度做了一个简单的介绍，但制度是死的，人是活的，这套制度究竟运行的怎么样呢？······（未完待续）